《銀行保險機構(gòu)進一步做好地方政府隱性
債務風險防范化解工作的指導意見》
（銀保監(jiān)發(fā)[2021]15 號）
為進一步落實黨中央國務院防范控制債務風險的戰(zhàn)略部署，規(guī)范地方政府相關融資業(yè)務，防止新增地方政府隱性債務，現(xiàn)提出以下工作意見：
(一)以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，持續(xù)做好常態(tài)化金融風險防范化解工作，進一步規(guī)范銀行保險機構(gòu)、地方政府相關融資業(yè)務，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線，各銀行保險機構(gòu)要嚴格執(zhí)行地方政府融資相關政策要求，打消財政兜底幻覺，強化合規(guī)管理、盡職調(diào)查，嚴禁新增或虛假化解地方政府隱性債務，切實把控好金融閘門。各級監(jiān)管機構(gòu)要進一步加強監(jiān)管，建立完善風險監(jiān)測體系，制定風險應對預案、疏堵結(jié)合、精準施策，對新增或虛假化解的銀行保險機構(gòu)和負有責任的個人依法從嚴處罰。
(二)不得以任何形式新增地方政府隱性債務。銀行保險機構(gòu)應嚴格盡職調(diào)查，提供融資應符合以下要求：一是不得違法違規(guī)提供實際依靠財政資金償還或者提供擔保、回購等信用支持的融資。二是不得要求或接受地方黨委、人大及其常委會、政府及其部門出具承諾或擔保性質(zhì)的文件，包括但不限于決議、會議紀要、協(xié)議、各類函件等。
三是不得要求或接受以機關、事業(yè)單位、社會團體的國有資產(chǎn)為相關單位和個人融資進行抵押、以及以售后回租、售后回購等的方式變相抵押、質(zhì)押。四是不得要求或接受以政府儲備土地或者未依法履行劃撥、出讓、租賃、作價出資或者入股等公益程序的土地抵押、質(zhì)押。不得提供以預期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來源的融資。五是參與政府和社會的合作(PPP)、政府投資基金等，不得約定或要求由地方政府回購其投資本金、承擔其投資本金損失、保證其最低收益，不得通過其他明股實債的方式提供融資及相關服務。六是不得將融資服務作為政府購買服務內(nèi)容。七是企事業(yè)單位在本行、本公司存量地方政府相關融資，已經(jīng)在抵押擔保方式、貸款期限、還款方式等方面整改合格。八是不得以其他任何形式新增地方政府隱性債務。健全新增隱性債務發(fā)現(xiàn)機制。銀行保險機構(gòu)應在合同中約定，一旦發(fā)現(xiàn)客戶違規(guī)新增地方政府隱性債務將終止提供融資，已簽訂融資合同的終止提款，同時及時將有關情況報告相關監(jiān)管機構(gòu)。
(三)加強融資平臺公司新增融資管理。銀行保險機構(gòu)向地方政府相關客戶提供融資前應查詢財政部融資平臺公司債務及中長期支出事項監(jiān)測平臺(以下簡稱“監(jiān)測平臺”)，根據(jù)查詢結(jié)果實施分類管理。對于不涉及地方政府隱性債務的客戶，銀行保險機構(gòu)應落實防范化解地方政府隱性債務風險政策要求，按照市場化原則，依法合規(guī)審慎授信，防止新增地方政府隱性債務。對承擔地方政府隱性債務的客戶，銀行保險機構(gòu)還應遵守以下要求：一是不得新提供流動資金貸款或流動資金貸款性質(zhì)的融資。二是不得為其參與地方政府專項債券項目提供配套融資。除此以外對確因經(jīng)營需要且符合項目融資要求的，必須由客戶報本級人民政府書面審核確認，銀行保險機構(gòu)將審核確認情況作為審批融資的前提條件，同時嚴禁以審核確定名義進行變相擔保。在嚴格依法合規(guī)解除違法違規(guī)擔保關系的基礎上，對必要的在建項目允許在不擴大建設規(guī)模和防范風險的提前下，繼續(xù)提供融資，避免出現(xiàn)工程爛尾。各級監(jiān)管機構(gòu)不再受理原銀監(jiān)會融資平臺名單查詢和調(diào)整事宜。
(四)依法合規(guī)配合化解地方政府隱性債務。銀行保險機構(gòu)配合地方政府化解地方融資平臺公司到期存量隱性債務，要嚴格遵守《中國銀保監(jiān)會關于配合做好防范化解融資平臺到期存量政府隱性債務風險工作的通知》(銀保監(jiān)發(fā)[2019]45 號文件)。在自主決策、自擔風險、自負盈虧的前提下，以市場化方式合規(guī)、適度向融資平臺公司提供化債融資，承接債權債務關系清晰、對應資產(chǎn)清楚、項目具備財務可持續(xù)性、化債方案明確且切實可行，短期償債壓力較大的到期地方政府隱性債務，可適當延長期限，探索降低債務利息成本。優(yōu)先化解期限短、涉眾廣、利率高、剛性兌付預期強的債務，防范存量隱性債務資料鏈斷裂的風險。銀行保險機構(gòu)使用企業(yè)周轉(zhuǎn)便利類金融工具接續(xù)地方政府隱性債務前，應通過監(jiān)測平臺確認該筆債務在財政部匯總的地方政府隱性債務清單內(nèi)。提供的資金期限不得超過其對應的到期債務化解期限，規(guī)模不得超過對應到期債務本金余額，不得通過信托資金、流動資金貸款或其他流動資金貸款性質(zhì)的融資置換存量隱性債務，不得置換明股實債類債務。
(五)做實作細化債方案。各銀行保險機構(gòu)應要求融資平臺公司提供存量隱性債務化解方案，逐筆明確還款日期、還款金額和償債資金來源，及時采取追加合法擔保等風險化解措施。(六)協(xié)商整改擔保方式。各銀行保險機構(gòu)嚴格執(zhí)行《中華人民共和國預算法》和地方政府隱性債務管理等有關規(guī)定，對于地方政府及其部門、機構(gòu)以直接或間接形式提供的原有擔保，以學校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)或以無土地使用權證的土地出讓收入承諾或土地儲備作為擔保，應重新落實合法擔保。
(七)嚴禁虛假化債。銀行保險機構(gòu)要嚴密監(jiān)控資金用途，確保資金僅用于償還對應到期債務的本金。不得用于擴大建設規(guī)模等違規(guī)用途，支持地方政府實質(zhì)性化解隱性債務，嚴禁虛假化債。不得配合地方政府或融資平臺公司置換不符合條件的隱性債務。不得將不具備市場化條件的隱性債務轉(zhuǎn)為經(jīng)營性債務。不得將仍要地方政府承擔的隱性債務轉(zhuǎn)為經(jīng)營性債務。發(fā)現(xiàn)違規(guī)情況及時報告監(jiān)管機構(gòu)，在違規(guī)行為整改完畢前，終止發(fā)放后續(xù)資金。各地要強化與銀行保險機構(gòu)的信息共享比對，未經(jīng)債權人同意的不得作為已化解債務或合規(guī)化債，防止虛假化債。
(八)落實主體責任。各銀行保險機構(gòu)要切實履行風險管理主體責任，指定高級管理人員負責地方政府債務風險管理，管理層每半年至少研究一次本機構(gòu)的地方政府債務風險管理，尤其是新增隱性債務和隱性債務化解情況。各銀行保險機構(gòu)要及時建立健全內(nèi)部規(guī)章制度，制定完善融資平臺公司風險應對預案，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置。
(九)加強統(tǒng)一授信管理。銀行金融機構(gòu)要定期進行融資平臺公司風險評估，按照穿透管理和實質(zhì)重于形式的原則，強化集團統(tǒng)一的授信管理。要將貸款含貿(mào)易融資、債券投資、特定目的載體投資、票據(jù)承兌和貼現(xiàn)、開立信用證、保理、擔保、貸款承諾以及其他實質(zhì)上由銀行業(yè)金融機構(gòu)承擔信用風險的業(yè)務納入對融資平臺公司的統(tǒng)一授信。銀行保險機構(gòu)要進一步規(guī)范各類業(yè)務管理，不得通過理財、信托、保險、融資租賃等方式違規(guī)向融資平臺公司提供融資或繞道置換不符合條件的隱性債務。不得承銷變相增加或虛假化解隱性債務的平臺公司債券。保險機構(gòu)要切實加強資金運用管理，不得以任何形式新增地方政府的隱性債務。
(十)優(yōu)化審批流程及權限。各銀行保險機構(gòu)要優(yōu)化風險管控措施和控制流程。加強對融資平臺公司融資業(yè)務的集中審批和管理，嚴格不同層級的審批權限，落實授信管理問責機制。對存量隱性債務置換、以及轉(zhuǎn)為經(jīng)營性債務的審批權限上收至總行或總公司管理，不得委托或轉(zhuǎn)授權給分支機構(gòu)。
(十一)嚴格風險管理要求。各銀行保險機構(gòu)要科學評估融資平臺公司的財務能力和還款來源，重點審核收入的真實性、持續(xù)性和可行性，統(tǒng)籌考慮融資平臺公司負債和償債能力的匹配度，要審慎評估各類擔保的合法性、有效性、充分性，切實加強項目資本金支付、貸后管理等關鍵環(huán)節(jié)，密切跟蹤監(jiān)測項目進度和資金使用情況，確保風險管控到位，對實際控股人或控股股東有未結(jié)清隱性債務的企業(yè)要加強資金監(jiān)控，嚴防資金挪用風險。
(十二)設立區(qū)域風險限額。各銀行保險機構(gòu)要密切關注相關地方政府債務風險的等級、財政信用情況等，對債務率高的地區(qū)要加強融資平臺公司的區(qū)域風險管理。
(十三)合理確定期限結(jié)構(gòu)和還款方式。各銀行保險機構(gòu)應根據(jù)項目預期現(xiàn)金流情況和實際建設期、達產(chǎn)期及運營期合理確認期限結(jié)構(gòu)和還款方式。
(十四)嚴密排查隱性債務風險。各銀行保險機構(gòu)應至少每半年對納入監(jiān)測平臺的客戶組織一次風險排查，重點排查隱性債務未結(jié)清的融資平臺公司，動態(tài)掌握各種影響償還的風險因素，一戶一策采取化債措施，并向相應的監(jiān)管機構(gòu)報送排查報告。對風險較大、隱患突出的客戶，應加大排查頻次和化解力度，有序推進資產(chǎn)保全和風險化解工作，形成重大風險的，應及時向相應監(jiān)管機構(gòu)報送。銀團貸款牽頭行或代理行應履行銀團貸款貸后管理職責，按時完成化債進度報告并分送各銀團成員行。
(十五)做實資產(chǎn)分類。銀行保險機構(gòu)要嚴格落實資產(chǎn)分類要求，根據(jù)實際風險情況調(diào)整融資平臺公司的資產(chǎn)分類，真實、準確、動態(tài)掌握風險情況，對于資不抵債、到期不能足額歸還貸款本息的，要及時下調(diào)五級分類等級，不得掩蓋不良資產(chǎn)。
(十六)足額計提撥備。銀行保險機構(gòu)應統(tǒng)籌考慮融資平臺公司債務風險和預期損失足額計提資產(chǎn)損失準備，確保資產(chǎn)損失準備能夠覆蓋融資平臺公司相關業(yè)務的損失，對隱性債務未結(jié)清的融資平臺公司，銀行撥備水平不得低于本行貸款撥備的平均水平。
(十七)各級監(jiān)管機構(gòu)要高度重視地方政府債務風險，確定專門的牽頭部門，建立協(xié)同機制，積極開展地方政府風險防范化解工作，各銀保監(jiān)局每半年至少要集中研究一次轄內(nèi)銀行保險機構(gòu)涉及的地方政府債務風險，尤其是違規(guī)新增隱性債務及隱性債務化解情況，地方政府債務風險為橙色或紅色的地區(qū)要增加研究頻次。
(十八)明確監(jiān)管要求。各級監(jiān)管機構(gòu)要督促銀行保險機構(gòu)履行風險防控的主體職責，確保內(nèi)部控制、風險管理、履職問責、分類準確性、撥備充足性等符合監(jiān)管要求，對銀行保險機構(gòu)新發(fā)生的融資平臺公司大額不良風險暴露或其他重大風險要及時跟蹤調(diào)查，明確監(jiān)管意見。
(十九)建立地方政府債務風險監(jiān)測體系。各級監(jiān)管機構(gòu)要基于地方政府隱性債務清單，密切監(jiān)測隱性債務風險情況，重點關注涉及隱性債務規(guī)模大、資產(chǎn)分類和資本計提不準確，或新增融資平臺公司相關業(yè)務較多的風險突出的機構(gòu)，督促其加大風險化解力度。各級監(jiān)管機構(gòu)要組織銀行業(yè)金融機構(gòu)根據(jù)統(tǒng)一安排，填報相關的專項統(tǒng)計報表，持續(xù)做好風險監(jiān)測，既要關注表內(nèi)貸款、債券融資，也要做好理財、信托等資產(chǎn)管理業(yè)務以及投向融資平臺的其他表內(nèi)外業(yè)務風險監(jiān)測，各級監(jiān)管機構(gòu)要督促銀行保險機構(gòu)密切監(jiān)測融資平臺公司債務到期情況，建立專門的統(tǒng)計監(jiān)測臺賬，逐筆統(tǒng)計到期時間、金額、償債資金來源、實際償還情況等，切實掌握風險底數(shù)。各級監(jiān)管機構(gòu)要指導銀行保險機構(gòu)積極配合財政部門做好融資平臺公司債務信息共享比對工作，對涉及本機構(gòu)的數(shù)據(jù)要按要求迎應核盡核，積極與財政部門和債務人溝通協(xié)商，協(xié)同提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，要依托監(jiān)測平臺跟蹤監(jiān)測 銀行、保險機構(gòu)對各級政府機關、事業(yè)單位、融資平臺公司、國有企業(yè)、國有控股企業(yè)提供的融資。
(二十)制定風險應急處置預案。各銀保監(jiān)局要結(jié)合當?shù)貙嶋H，制定轄內(nèi)的風險應急處置預案。對不能按隱性債務化解方案落實資金來源，未能按期償還的，要指導銀行保險機構(gòu)及時與地方政府進行溝通， 采取措施及時處置重大突發(fā)事件風險，并及時報告銀保監(jiān)會。
(二十一)定期報告制度。銀保監(jiān)局每半年應向銀保監(jiān)會報告銀行保險機構(gòu)涉及的地方隱性債務情況、債務風險情況，包括但不限于隱性債務風險化解進度、融資平臺公司相關業(yè)務的主要風險監(jiān)管工作情況等。
(二十二)建立健全內(nèi)部問責機制。銀行保險機構(gòu)要恪守不新增隱性債務的底線，妥善化解存量隱性債務，依法合規(guī)參與地方政府相關融資，要完善內(nèi)部控制，明細責權劃分，建立問責機制，對違反相關規(guī)定的行為要嚴格按照規(guī)定追究責任。
(二十三)組織現(xiàn)場檢查。各級監(jiān)管機構(gòu)要將融資平臺公司相關業(yè)務納入現(xiàn)場檢查內(nèi)容，切實加大檢查力度，重點檢查新增隱性債務、違規(guī)置換或虛假化解隱性債務的行為。
(二十四)加大問責力度。對存在違規(guī)問題和存在重大風險的銀行保險機構(gòu)，要依法依規(guī)嚴肅問責，對違規(guī)違法行為要嚴肅處理。
(二十五)強化監(jiān)管協(xié)作。各銀保監(jiān)局要加強與地方政府和財政部門的溝通協(xié)作和信息共享，在地方政府隱性債務風險化解、融資平臺公司共享比對等方面加大合作力度，形成監(jiān)管合力。監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的新增或虛假化解隱性債務等重大違法違規(guī)行為，要及時通報財政部門。要及時將轄內(nèi)融資平臺公司融資風險情況向同級地方政府報告，發(fā)揮地方政府在風險處置中的積極作用。
(二十六)本指導意見印發(fā)前出臺的有關文件如與本指導意見不一致的，按照本指導意見執(zhí)行。
